修訂農村宅基地土地管理法

www.qavafk.tw 時間:2017-08-28 08:54 來源:泰興房產網 點擊: | 

    泰興房產網 近日,“土地管理法”修訂征求意見稿(以下簡稱“意見稿”)發布以后,引起社會熱議。近年來,我國社會經濟發展迅速,“土地管理法”很多方面已經不能適應發展需要,在這種情況下,啟動對該法的修訂很有積極意義。但從目前披露的多項修訂意見看,我認為還有進一步改善的空間。

土地使用權有效期限需明確界定

我國需要一部規范土地利用基本行為的法律,以提高土地資源利用效率,增進土地利用主體之間的平等,體現土地利用以人為本的思想。但我國并沒有這樣一部基礎性法律。土地制度的某些原則性思想只在憲法中有所反映。目前,“土地管理法”是涉及土地的階位最高的法律,但這部法律未能充分規范土地利用主體之間的合理關系。

舉例來說,現行法律至今未對土地使用權有效期限做出合理規定。我國城市住宅用地使用權的70年期限早就飽受詬病,有關管理部門也不得不給出一些說明,但語焉不詳,缺乏法律依據。農村承包地的承包期限已經由官方重要紅頭文件給出了“長久不變”的說法,但究竟有多長,至今也沒有正式的說法。

類似這樣的問題,本來需要一部“土地基本法”來解決,但在此法制定之前,“土地管理法”能不能給出一個說法?

征地問題還得彌合農民心理落差

“意見稿”有些修訂意見缺乏牢固的法理基礎,例如,“意見稿”提出:“征收土地的,按照被征收土地的原用途,兼顧國家、集體、個人合理分享土地增值收益,給予公平合理補償,保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。

這個說法作為一個立法理念是有意義的,但成為法律條文卻有一定弊端。我國農民數量多,土地相對較少,若不是近幾十年的城市化發展,不論農業現代化水平有多高,農民整體上逃不過貧窮的命運。如果離開勞動與資本投入,農民靠土地生活,本質上是靠地租生活。地價(或征地合理補償)充其量不過是地租的資本化。

在農業最發達的國家,地租是農業的一個較小比例,地價因此也不可能太高(通常是地租的8倍左右),農場主的收入來源主要也不靠這個。我國小農要致富,大部分也不能靠這個。但農民的小塊承包地被征收以后,若生活水平下降,他能拿著法律本本去找地方政府要錢嗎?地方政府掏這個錢合理嗎?

其實,大部分農戶在征地問題上要的是公正。政府從農民手里征地是一個價格,轉手給開發商時是另一個更高價格。農民盯的是這個差價。平心而論,與發達國家相比,我國征地價格不見得很低。實際情況是,我國住宅建設用地價格畸高,而工業用地價格極低,導致城市居民補貼工業資本,但農民往往看到的是征地價格與住宅開發用地價格之間的差異。如果我們盡可能推進各類土地入市的合理比價關系的建立,充分發揮市場調節作用,而政府用稅收彌補基礎設施建設費用,相信解除征地糾結也不是難事。這樣一來,也不需要通過立法來為“合理補償”問題大費周章。

規范國家土地收益轉變為政府收入

“意見稿”提出的一個修法意見是:“省、自治區、直轄市應當制訂并公布區片綜合地價,確定征收農用地的土地補償費和安置補助費標準。”我認為這個意見有待改進。一些經濟發達國家也有類似土地片區綜合估價的做法,但這個估價主要是為征收不動產稅服務,并不會拿它來決定土地交易價格。政府根據市場交易價格的綜合水平確定一個片區土地的估價,作為一定時期征收不動產稅的依據,蓋因為稅收要有穩定性,不能隨行就市。

為了完善土地市場,還有必要將土地的國家所有權與政府的土地使用權分開。一個具體的地方政府不能借國家的土地所有權而隨意干預市場。我國大量土地歸國家所有,但在多數情況下,地方政府在具體使用一塊土地時,應與其他主體處于平等地位,而不能徑直將自己的行為等同于國家行為。

法律應該用枚舉法確定極為特殊的情況,而不應籠統地以公共利益之名行使優先用地權。國家的土地收益與支出應該與政府購買土地行為分開;國家的土地收益應通過更規范的途徑轉變為政府收入。惟其如此,政府才不會濫圈“公地”,損害其他主體的土地使用權益。這一辦法有利于土地更多地產生稅收,也有利于解決所謂“土地財政”的某些弊端。

農村宅基地問題難在立法思路

農村宅基地管理是一個“老大難”問題,此次“意見稿”也未能解決這個問題。難題之難,其實出在立法思路上。

“意見稿”里說,對于“人均土地少、不能保障一戶一宅的地區,縣級人民政府應當采取措施,保障農村村民實現戶有所居的權利。”然而,我國大量農村地區已經多年不給農村居民批準新的宅基地使用權了,因為現行體制之下建設用地指標實在緊缺。如果要求保障農村居民一戶一宅權利,不是給縣級人民政府出難題嗎?

在城市化水平很低的時候,農民只能在農村生活,需要蓋房的時候,也只能想辦法就近找土地蓋房。“住有所居”被看做人類文明的底線,于是,一戶一宅的農村住房政策就有了合理性。但是,在當今時代,滿足這個群體一戶一宅的要求而“免費”供應宅基地就有了大問題。有人認為“土地本來是農民的,就應該讓農民自由蓋房”,乍看有理,其實不然。當今時代,如果真要給農民這種“自由”,其實農民群體也不見得會在農村選擇“一戶一宅”。道理并不復雜。

我國大量農村人口已經開始在城市就業,早已不是農民。就居住來說,他們需要的是城市住房。這種趨勢還將延續。但是,現在我國農村住房,新的加舊的,保守估計有2.5億棟(院)。調查還表明,農村空置房約在30%左右。東中部地區的農民約20%以上在城市買了商品房,同時在村莊還擁有房屋,且還想繼續獲得宅基地。對已經穩定在城市就業的“農民”,我們還有必要實行一戶一宅的法規嗎?若對一切有過農業戶籍的人口都適用一戶一宅,土地的低效利用會達到什么樣的程度?這在立法或修法時應予以充分考量。

在我看來,只要城市房價能夠降到合理水平,同時進城農民能保有并遺贈自己在農村的土地權益,并且在非農業保護區內有一個宅基地開放的市場,在農業保護區內有一個宅基地退出補償機制,取消“免費”的農村一戶一宅政策,就不是難事。

總之,“土地管理法”能快速修訂當然再好不過,但最好是把一些重要問題想明白。這就需要進一步解放思想,遵循法理。

  
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